ปฏิรูปการคัดหาและแต่งตั้งกรรมการรัฐวิสาหกิจ

ปฏิรูปการคัดหาและแต่งตั้งกรรมการรัฐวิสาหกิจ

นวพร เรืองสกุล

เรื่องการแต่งตั้งกรรมการ และการสรรหาผู้ดำรงตำแหน่งทางการบริหารระดับสูง เป็นประเด็นอีกครั้งในปี ๒๕๕๔ นี้ประเด็นนี้เกิดขึ้นทุกครั้งที่มีีการเปลี่ยนอำนาจทางการเมือง และการเสนอชื่อผู้ดำรงตำแหน่งทางการบริหารที่ไม่ถูกใจคนจำนวนหนึ่งคงจะดีขึ้น ถ้าเรามองประเด็นนี้อย่างรอบด้าน และแก้ให้ใกล้กับสาเหตุมูลฐานให้มากที่สุด

บทความนี้ยังมีประโยชน์อยู่ และเป็นเรื่องแรกในชุดบทความว่าด้วยการต้ั้งกรรมการและกระบวนการสรรหาผู้บริหารระดับสูง

(บทความเคยลงในคอลัมน์ “ดุลยภาพ-ดุลยพิินิจ”

มติชนรายวัน ๒๕ ตุลาคม ๒๕๔๙ อันเป็นช่วงรัฐบาล คมช.)

คณะกรรมการรัฐวิสาหกิจุูถูกยกขึ้นมาทบทวนทุกครั้งที่มีการเปลี่ยนอำนาจทางการเมือง

กระแสการเปลี่ยนแปลงมักเกิดขึ้นในรัฐวิสาหกิจที่มีข่าวกระเซ้นกระสายมาก่อนว่า กรรมการที่ได้รับแต่งตั้งในครั้งที่ผ่านมา เป็นตัวแทนของกลุ่มที่เพิ่งผ่านพ้นอย่างชัดเจน

(เมื่อกล่าวถึงรัฐวิสาหกิจในที่นี้ ใช้คำในความหมายกว้างที่รวมถึงกิจการอื่นๆ ที่ตั้งโดยเงินภาษีอากรด้วย)

แต่ไม่ใช่ว่าผู้ที่ได้รับการแต่งตั้งโดยรัฐบาลที่ผ่านพ้นทุกรัฐบาลจะถูกตั้งข้อสงสัย หรือร้อนๆ หนาวๆ กับการเปลี่นแปลงกันทุกคน

บางคนอยู่ต่่อมาด้วยดี ซึ่งก็มักเป็ฯคนที่มีคุณสมบัติและการวางตัวรวมทั้งได้แสดงบทบาทกรรมการจนเป็นที่ยอมรับของบุคคลที่เกี่ยวข้องในรัฐวิสาหกิจนั้นๆ (อาจจะมีคนที่ปรับเปลี่ยนท่าทีเก่ง สามารถกลมกลืนไปได้กับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงปนอยู่บ้าง)

ผู้เขียนไม่เห็นด้วยกับการเปลี่ยนคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจยกแผง ไม่เห็นด้วยกับการที่ต้องมีกรรมารรัฐวิสาหกิจบางแห่งต้องถูก “บีบ” ให้ลาออก เมื่อมีการเปลี่ยนอำนาจทางการเมือง เพราะเมื่อมีความปั่นป่วนในระดับยอดสุดขององค์กร นโยบายภายในของรัฐวิสาหกิจนั้นๆ จะขาดความต่อเนื่อง และในบางครั้งทำให้การดำเนินธุรกิจต้องชะงักไปชั่วคราว

แต่ผู้เขียนก็ไม่เห็นด้วยกับการรักษาคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจบางแห่งที่มีอยู่ในเวลานี้

การตั้งกรรมการแบบพวกใครพวกมัน จะมีความสามารถและความเหมาะสมกับรัฐวิสาหกิจนั้นๆ หรือไม่ ไม่ใช่เรื่องสำคัญในตัวเอง แต่ตรงนี้ต่างหากที่เป็นต้นตอของปัญหา และทำให้เกิดการเปลี่ยนล้างบางบ่อยๆ

การตั้งคนรู้จักเป็นกรรมการไม่ใช่เรื่องเสียหาย ถ้าคนๆ นั้นมีความสามารถจริง ความรู้จักเป็นคะแนนบวกเสียอีก

แต่ถ้าตั้งคนรู้จักที่ไม่มีความรู้ และไม่ใช่เพื่อให้เป็นประโยชน์ต่องานของรัฐบาลที่ไปเกี่ยวข้องกับรัฐวิสาหกิจนั้นๆ หรือไม่รู้ว่าจะทำงานให้รัฐวิสาหกิจที่ต้ังเข้าไปได้หรือไม่ เหล่านี้เป็นสิ่งที่ทำให้คนทั่วไปมองเห็นว่า การตั้งนั้นๆ ไม่เหมาะสม

ในเมื่อรัฐบาลกำลังมีความตั้งใจจะปฏิรูปการเมือง สังคม และวิธีบริหารเศรษฐกิจกันแล้ว ใคร่ขอเสนอให้ช่วยกันปฏิรูปวิธีการแต่งตั้งคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจเสียด้วย เพื่อให้ได้คณะกรรมการรัฐวิสาหกิจอย่างเป็นระบบขึ้น และเพื่อให้ไม่ต้องรื้อคณะกรรมการทั้งคณะทุกครั้งที่มีการเปลี่ยนผู้กุมอำนาจการเมือง

ในการคัดหากรรมการในกิจการทั่วไป ต้องคำนึงถึงจำนวนกรรมการ ที่มาของกรรมากร และคุณสมบัติของกรรมการ

ประเด็นสำคัญที่แฝงอยู่เบื้องหลังก็คือการจัดส่วนให้ลงตัวระหว่างกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ จึงจะได้การทำงานที่มีการตรวจสอบถ่วงดุลกันพอสมควร

คุณสมบัติเบื้องต้นของกรรมการ คือมีความเป็นอิสระจากการครอบงำ โดยที่คณะกรรมการเข้าใจตรงกันว่า ผลงานที่ต้องรับผิดชอบคือความเจริญก้าวหน้าของกิจการที่ตนเป็นกรรมการอยู่ กรรมการทุกคนมีความรับผิดชอบต่อผลของการปฏิบัติงานตามหน้าที่ มีความรู้ความเข้าใจในการดำเนินธุรกิจอย่างดี และมีเวลาเพียงพอในการดูแลการดำเนินธุรกิจและติดตามการดำเนินงานของกิจการได้

ผู้เขียนจึงมีข้อเสนอว่า เราควรจะคิดแบ่งสรรกรรมการในแต่ละรัฐวิสาหกิจเสียใหม่ให้เป็นหลักเป็นเกณฑ์ เพื่อใช้เป็นแนวปฏิบัติต่อไป

จำนวนกรรมการ ปกติจะมีกำหนดไว้ชัดเจน โดยส่วนมากมักจะต้องระวังไม่ให้มากเกินไป (เกินไปมักหมายถึงเกิน ๑๒ – ๑๕ คน)

ที่มาของกรรมการ กรรมการรัฐวิสาหกิจน่าจะแบ่งที่มาออกเป็นส่วนต่างๆ ได้ ดังนี้

ก. กรรมการที่มาโดยตำแหน่ง ควรจำกัดจำนวนไว้ให้เป็นข้างน้อยมากๆ

ข. กรรมการที่มาโดยการแต่งตั้ง แบ่งเป็นการแต่งตั้งของหัวหน้ารัฐบาล (หรือผู้ที่รัฐบาลมอบหมาย) การแต่งตั้งของรัฐสภา ของพรรคฝ่ายค้าน ฯลฯ ตามแต่จะกำหนด (ซึ่งไม่ได้หมายความว่าจะต้องให้สมาชิกเท่านั้นได้สิทธิเป็นกรรมการ แต่หมายถึงการให้โควต้าสิทธิในการแต่งตั้งกรรมการ)

ค. การให้บุคคลกลุ่มต่างๆ ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องทั้งภายนอกและภายในองค์กร ได้มีโอกาสเลือกผู้เข้ามาเป็นตัวแทนโดยตรง หรือให้องค์กรเฉพาะด้าน เช่น สมาคมวิชาชีพต่างๆ คัดเลือกแล้วเสนอชื่อตัวแทน

ในการกำหนดส่วนของรัฐบาลนั้น อาจจะเลือกได้อีกหลายวิธี เช่น

  1. การแต่งตั้งบุคคล โดยระบุให้ต้องคัดเลือกมาจากสถาบัน สมาคม หรือองค์กรที่กำหนด ซึ่งผุู้แต่งตั้งอาจจะคัดเลือกเอง หรือให้สมาคมต่างๆ เป็นผู้เสนอชื่อมาให้พิจารณาก่อน ก็ได้
  2. การแต่งตั้งบุคคลโดยไม่ระบุที่มา แต่ระบุอาชีพ
  3. การแต่งตั้งบุคคลตามความพอใจ

ใน ๓ วิธีนี้ จะเลือกใช้บางวิธี หรือใช้ทั้ง ๓ วิธี ก็ได้

การจัดสัดส่วนที่มาของกรรมการอย่างดี จะสร้างสมดุลด้านอาชีพ ความชำนาญ และได้กลุ่มผลประโยชน์ที่หลากหลายเข้ามาอยู่ร่วมกัน เป็นการสะท้อนภาพใหญ่ของสังคมได้ดีขึ้น

อายุการดำรงตำแหน่งของกรรมการแต่ละคน

กรรมการที่มาโดยตำแหน่ง (ข้อ ก.) มีวระตามตำแหน่งที่ตนครองอยู่

กรรมการที่มาจากการแต่งตั้ง (ข้อ ข.) ควรกำหนดให้เป็นไปตามอายุของผู้แต่งตั้งเข้ามา เช่นถ้ารัฐบาลเป็นผู้ตั้ง เมื่อพ้น ๓ เดือนจากอายุของรัฐบาลชุดนั้น กรรมการที่มาตามโควต้านี้ก็หมดวาระโดยอัตโนมัติ เพื่อไม่ให้เกิดการสร้งฐานอำนาจข้ามเวลา และไม่ให้ผู้รับช่วงการบริหารงานการเมืงอคณะต่อไปเกิดความลำบากใจหรือทำงานไม่ได้ ต้องเกิดการบีบบังคับทั้งทางตรงและทางอ้อมให้ลาออก หรือเปลี่ยนนอกวาระ สร้างความปั่นป่วนโดยใช่เหติ

ส่วนกรรมการที่มาจากเลือกตั้ง (ข้อ ค.) อยู่ตามวาระที่กำหนด เว้นแต่ที่มาตามการเลือกของคณะกรรมการที่บริหารสมาคมหรือองค์กรใด ให้มาตามวาระของคณะกรรมการสมาคมนั้นๆ

อาจจะเป็นที่น่าเสียด้ายอยู่บ้าง ถ้ากรรมการที่มาจากการแต่งตั้งตามข้อ ข. และมาจากสายอาชีพที่ทำงานได้ดีมีประโยชน์ต่อรัฐวิสาหกิจอย่างแท้จริงที่จะต้องหมดวาระไปด้วยตามรัฐบาลที่แต่งตั้งต้นเข้ามา แต่ต้องถือว่าเป็นต้นทุนที่ต้องยอมรับ และถ้าหากว่าทำงานได้ผลจริงก็อาจจะได้รับการแต่งตั้งใหม่ก็ได้

อาจจะมีผู้แย้งว่า รัฐบาลเข้ามาบริหารประเทศ เป็นผู้รับผิดชอบผลงานทั้งปวง ก็ต้องมีอำนาจเต็มในการตั้งกรรมการทั้งคณะของรัฐวิสาหกิจ ไม่เช่นนั้นก็ทำงานตามนโยบายไม่ได้

การคิดเช่นนั้นเป็นการคิดแบบ “ใครชนะ ก็รวบหัวรวบหางได้ไปหมด” ทั้งๆ ที่บางครั้งรัฐบาลก็เป็นรัฐบาลผสม และประเทศที่มีการเลือกตั้งผู้แทนราษฎร ยากที่จะเกิดกรณีที่คณะรัฐบาลได้เสียงจากประชาชนเพียงพรรคเดียวทั้งประเทศ

ระบอบประชาธิปไตยคือการบริหารโดยผู้มีเสียงข้างมาก แต่ก็ต้องดูแลรับฟังเสียงข้างน้อย

การให้ใครก็ตามที่เป็นฝ่ายคุมอำนาจรัฐ ได้คุมรัฐวิสาหกิจแบบเบ็ดเสร็จเด็ดขาด เป็นการสร้างอำนาจเผด็จการที่ขาดการตรวจสอบขึ้นมา

อีกประการหนึ่ง ก็ทำให้เกิดความไม่แน่นอน และไม่ต่อเนื่องในรัฐวิสาหกิจซึ่งเป็นองค์กรที่มีชีวิตยืนยาวกว่าคณะบุคคลหนึ่งคณะบุคคลใดที่ได้อำนาจรัฐ ซึ่งเปลี่ยนแปลงบ่อยกว่า

ประการสุดท้าย ถ้าฝ่ายใดเข้ามายึดครองอำนาจการเมืองยาวนาน ถ้าไม่มีฝ่ายอื่นๆ เข้าร่วมรับรู้การบริหารงานด้วย การครอบครองตำแหน่งกรรมการในรัฐวิสาหกิจไว้ทั้งหมด ทำให้พรรคการเมืองอ่ืนๆ ขาดการเรียนรู้

พรรคการเมืองที่เข้ามาเป็นรัฐบาลครั้งแรก หรือเว้นวรรคจากการเป็นรัฐบาลมานาน ต้องเรียนรู้ใหม่ทั้งหมด ซึ่งน่าจะเป็นผลเสียต่อรัฐวิสาหกิจเอง เพราะจะต้องมีช่วงของการเรียนรู้และตั้งต้นใหม่

การใช้แนวทางตามที่นำเสนอมาโดยย่อๆ ข้างต้น น่าจะทำให้การเปลี่ยนแปลงผู้มีอำนาจการเมือง กระเทือนถึงรัฐวิสาหกิจแค่ ๒ ประเด็นคือ

กระเทือนกรรมการตัวแทนฝ่ายการเมือง และกระเทือนนโยบายหลักของรัฐวิสาหกิจเฉพาะส่วนซึ่งต้องดำเนินไปให้สอดคล้องกับนโยบายใหญ่ของรัฐบาล

ผู้เขียนได้เคยเขียนบางประเด็นไว้ในหนังสือชื่อ “บรรษัทภิบาล เรื่องที่นักลงทุนและกรรมการต้องรู้” เมื่อปี ๒๕๔๕ ขอนำเรื่องเกี่ยวกับสัดส่วนกรรมการของกองทุน CalPERS ซึ่งเป็นกองทุนบำนาญภาครัฐของมลรัฐคาลิฟอร์เนียมาอ้างอิง ณ ที่นี้

CalPERS มีกรรมการ ๑๓ คน แยกเป็น ๓ กลุ่มคือ

ก. มาโดยตำแหน่ง

ข. มาจากการแต่งตั้ง

ค. มาจากการเลือกตั้ง

ไม่ว่าจะมาจากการแต่งตั้งหรือมาจากการเลือกตั้ง มีการกำหนดที่มาอย่างชัดเจน ตัวอย่างเช่น

มาโดยตำแหน่งก็คือ ผู้ทำงานด้านการเงิน การคลัง และงานบุคคลของมลรัฐ

มาโดยการแต่งตั้ง จะมีการระบุผูุ้แต่งตั้งไว้ชัดเจน และระบุด้วยว่าจะต้องตั้งจากองค์กรไหน แปลได้ว่า มีอิสระที่จะแต่งตั้ง แต่ต้องอยู่ในขอบเขตที่กำหนด กรณีข้างต้นระบุให้ผู้ว่าการมลรัฐแต่งตั้งได้ ๒ คน จากองค์กรที่กำหนดและจากอาชีพที่กำหนด และให้ประธานสภาผู้แทนร่วมกับอนุกรรมการกฎหมายของมลรัฐ แต่งตั้งได้ ๑ คน

ที่เหลืออีกครึ่งหนึ่งมาจากการเลือกตั้งของสมาชิก โดยซอยแยกลงไปเพื่อให้ได้ตัวแทนสมาชิกครบทุกกลุ่มที่ผลประโยชน์และความสนใจอาจจะไม่ตรงกัน เพื่อให้ทุกกลุ่มมีส่วนมีเสียงอยู่ในคณะกรรมการ

กรรมการคนที่ ๑๓ ในคณะกรรมการ มาโดยการเลือกตั้ง แต่เป็นการเลือกตั้งกึ่งโดยตำแหน่ง เพราะเลือกมาจากคณะกรรมการข้ารัฐการ

ที่กล่าวมาทั้งหมดนี้เป็นการเสนอเบื้องต้นเพื่อให้มีทางเลือกอีกทางหนึ่งเพื่อแก้ปัญหาที่เผชิญหน้ารัฐวิสาหกิจทุกยุคทุกสมัย โดยหวังว่าจะเป็นการจุดประกายความคิดเพื่อการถกเถียงและหารูปแบบที่เหมาะสมยิ่งขึ้นต่อไป

เมื่อจะนำไปใช้ก็ต้องไม่หวังผลเลิศว่า ระบบจะแก้ทุกปัญหาได้ เพราะไม่ว่าคนจะออกแบบระบบดีเพียงใด ก็คนอืีกนั่นแหละที่จะเป็นตัวการทำให้ระบบยุ่่่่งเหยิงผิดรูปไปได้

แต่เชื่อว่าการมีแบบแผนน่าจะดีกว่าไม่มี เพราะทำให้บิดเบี้ยวได้น้อยลง และถ้าบิดเบี้ยวไปก็เห็นได้ชัดขึ้น

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s